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ミャンマーの未来を拓く－すべての人々に平和と恩恵を
ラーパイ・センロー（メッタ開発財団創始者・前所長）
軍政から「民政」へと舵を切り、間もなく3年を迎えるミャンマー。憲法改正、少数民族問題、宗教間対立など、真の民主化に向けての道のりはまだ険しく、国際社会の関心と支援が引き続き重要です。同時に、過去にたびたび大きな犠牲を払いながらも、よりよい未来を信じて平和な社会を希求してきた市井の人々の努力は、今後の国づくりにますます欠かせない要素となっていくでしょう。
長年にわたって軍政、反政府勢力双方との協働を模索し、武力紛争や自然災害によって傷ついたコミュニティの再生に取り組んできたラーパイ・センロー氏。国際交流基金（ジャパンファウンデーション）は、同氏を日本にお招きして、その貴重な経験についてお話を伺う講演会を開催しました。厳しい状況下において彼女の活動を支えた原動力は何であったのか、また、現在の政治・社会的変化にみる希望と課題についても語っていただきました。
（2014年3月12日 国際交流基金 JFICホール「さくら」での講演会を収録）
ミャンマーの内戦
1947年、イギリスからのビルマ独立が決まり、諸民族が一致団結して対等な協力関係を結び、調和的に暮らすことを約束したにも関わらず、1948年の独立直後から、国内のさまざまな少数民族は、多数派のビルマ族率いる歴代政権が1947年の約束に反していることに気づきました。歴代中央政府とミャンマーの諸民族集団との紛争――今日まで未解決の対立――の根底には、この果たされなかった約束が存在します。
「和平」とメッタ開発財団の創設
私は1987年、カチン独立機構の議長だった叔父に頼まれ、ボランティアとして中緬国境地帯で避難民の支援に関わりました。内戦で故郷を追われた人々の苦悩を目の当たりにした体験をきっかけに、社会・人道支援活動を始めました。
1989年後半に強大なビルマ共産党が崩壊すると、軍事政権は17の少数民族と和平合意を結び、少数民族武装勢力は、武装解除せず領地を自己管理することが認められました。政府は停戦交渉を続ける一方、開発計画を推進しました。その一環として私は、平和な社会における自立的コミュニティの発展支援を目指す非営利社会開発団体、メッタ開発財団（以下、メッタと表記）を創設することができました。もちろんメッタの取り組みは、国際パートナーの協力や資金提供にも支えられました。
内戦からの復興、コミュニティ再建
長年ミャンマーの地域社会の生活と活力を蝕んできた軍事的な行動様式を変える必要がありました。メッタの任務は、被災コミュニティの復興・再建の支援であり、そのために参加型アクションリサーチ（participatory Action Research、以下PARと表記）と呼ばれる手法を使っています。PARは、コミュニティに対し自らの需要と資源を明らかにしてそれらを分析し、小規模な地域社会主導のプロジェクトを管理するよう促します。この現地基盤のプロジェクトは、地域密着型組織（Community-based organization、以下CBOと表記）の誕生にも貢献しています。自立と平等の推進を通じ、内戦で荒廃した農村部コミュニティに社会変革を起こすのは、困難で時間がかかる取り組みではありますが、PARの手法を用いた熟練ボランティアたちの力により、抑圧と不安定が長く続いた後でも変革は可能だと証明されました。
これ以外にメッタは、農民のための農場学校プログラム（Farmer Field School Program）という独自のツールも採用し、コミュニティ再建に高い効果をあげています。このプログラムの決定的な特徴は、農場学校での農業訓練だけでなく、和平推進派の市民社会への再統合の枠組みの提供も重視している点にあります。農民と宗教団体・CBO・和平推進派のメンバーの統合を通じて、信頼と平和の醸成に貢献し、開発という目標に向けコミュニティのメンバーを団結させています。さらにこのプログラムは、コンセンサス重視の意思決定プロセスを通じ、社会変革を促しています。
メッタの取り組みは、内戦の被害を受けた山岳地帯を越えて広がっています。2008年、サイクロン・ナルギス（2008年4月27日にベンガル湾中央部で発生した発達したサイクロン。ミャンマー南西部エーヤワディ管区を中心に、ヤンゴン管区、バゴー管区、モン州などで大雨や洪水、強風による被害が発生した）の被害を受けましたが、カチン族やパオ族の多くの活動家がイラワジ川デルタ地帯の被災地域に足を運び、災害復興を支援しました。これにより、地理的、文化的な境界を越えた協力関係も構築されました。
課題の克服
次に私たちが直面する課題に話を移します。第一にメッタには当初、国際ドナーの要求に合致する必要な人材が不足していました。幸い、メッタを訪れ現場の活動を見て、平和で生産的な社会というビジョンに共感してくれた世界各地の友人が、人材不足を補うため協力を申し出てくれました。特にさまざまな国際NGOが、メッタの組織的発展に尽力してくれ、他の組織もスタッフの能力構築を援助してくれました。
より長期的な課題は、プロジェクトに対する地域社会の当事者意識を促し維持することです。メッタは、政治家でさえ不満を公言できない時代に活動を開始したため、意欲を失った村人の間にコンセンサスを形成し、彼らの協働を促す上で役立つ、小規模でささやかなプロジェクトから着手する必要がありました。さらに理想を言えば、3年間のプロジェクトサイクル終了後も同じコミュニティで取り組みを継続したかったのですが、時間・財政面の制約や、ドナーによる援助枠組みという性格上具体的な成果が求められ、同様に困窮している新たなコミュニティに活動の場を移さざるを得ませんでした。
もう一つの課題は、時に無定見な国際援助のせいで、抑圧に苦しみ内戦で荒廃し、あるいは自然災害で破壊されたコミュニティや個人に芽生えつつあるエンパワーメントが、水泡に帰してしまう点です。ミャンマーへの大規模ドナーや多額の資金の流入に伴い、彼らが独自の計画を持ちこんで現地の集団を利用し、私たちが長年築いてきた進歩を台無しにしてしまう危険が深刻化しています。コミュニティ再建はいまだ不安定な状態で、自らの運命の開拓に踏み出し始めた段階にあります。
とはいえ、異なる民族に属し多様な職業出身のミャンマー国内全土の人と協働できるのは、私にとって今も昔も大きな喜びの源です。私は、人はひとりでは生きていけないと信じています。
私は自分の経験に基づき、どんな状況であれ、被害を受けた集団と市民社会団体がビジョンを共有し、共通の課題を共に実現することは可能だと考えています。最も苛酷な逆境下で衰弱したコミュニティでさえ蘇らせることができます。たとえ軍事政権下でも、現地NGOがこうした推進的な役割を果たせたことを非常に心強く感じています。
変化への希望？
2011年3月のテイン・セイン大統領就任以後、与党の連邦団結発展党（USDP）と野党の国家民主連盟（NLD）の対立が解消され、選挙法改正によりNLDも政党登録が認められました。政府は、出版前の検閲の廃止、インターネット・出版規制の緩和を行い、連邦議会の権利を拡大しました。一連の改革に続き15人に恩赦を与え、テイン・セイン政権は以来合わせて1,071人の政治犯を釈放しました。
大統領は、武装民族紛争の解決にも乗り出し、14部族と停戦合意に至りました。これを受けて、国内全土での停戦合意の実現に必要な政治改革の保証をめぐり、各地で少数民族反対勢力と政府代表の対話が促されました。この現状を踏まえ多くの観測筋は、中央政府とこれに失望し反旗を翻した少数民族集団が、和解に至る可能性がかつてなく高まっていると見ています。
残る障害
とはいえ過去3年間は、暴動や紛争の再発など、深刻な後退や矛盾する動向も見られます。課題として、欠点を抱えた現行憲法の改正の遅れ、全国的な停戦合意が盛んに喧伝される中いまも続く武力衝突、及びラカイン州の宗教対立の解決に向けた真摯な姿勢の欠如が挙げられます。
特に、昨今の対立により全国に50万人以上の国内避難民（Internally Displaced Person：IDP）が生まれました。カチン族の国内避難民10万人が中緬国境にとどまる一方、14万人にのぼるイスラム教徒が難民化し、その多くがラカイン州内に閉じ込められています。実際、メッタがプロジェクトを実施したカチン州のコミュニティの半数が、この3年間に家屋を跡形もなく取り壊され、住民は、難民キャンプへの避難を余儀なくされました。国内避難民にどのような物質的援助が提供されようが、彼らに力を与えるためどんな取り組みがなされようが、武力衝突という根幹の原因が解決されない限り、難民、貧困、暴力、人権侵害、再定住の悪循環が続くでしょう。
加えて、我が国の平和を阻む障壁は、資源貿易です。天然資源の多くが、長引く武力紛争の最中にある少数民族居住地域に存在し、武力衝突が減った地域では、土地収奪、権利侵害、環境破壊などの蛮行が増大しています。そのため多くの人が、平和になっても戦時と何も変わらないと嘆く結果を招いています。
他方で、昨今における市民社会の存在感の高まりには、期待が持てます。私が思うに、コミュニティの活動推進役が積極的に活動し、市民社会が政党や国家アクター・非国家アクターを含む全てのステークホルダーと十分協力できている地域では、変革プロセスが加速化するでしょう。
ラカイン州の村
（左）パオ自治区、（右）カチン族の国内避難民の子どもたちは心理的サポートが必要
エーヤワディ地方の村
万人のエンパワーメント
現時点で、市民社会の平和に向けた取り組みが国内全土で同じレベルで展開されると期待するのは、現実的ではありません。行動を起こす能力も、平等に広がりはしないでしょう。少数民族と支配的な多数派民族の社会経済的格差が極めて大きいという厳しい現実を前に、まずはより均等な機会を作り出す必要があります。都市部のビルマ族と農村部の少数民族間の、教育機会の格差を縮小すべきです。この不平等一つとっても、真の民主主義の確立が妨げられています。
とはいえ、社会的変革を成功させるには、全てのコミュニティの参加とエンパワーメント、及び地元組織への支援が必要である点を強調したいと思います。平和の実現には、全員の参加が必要です。ミャンマーは今、変化に向けた大きな転機を迎えており、NGOやCBOの役割がこれまで以上に重要です。和平プロセスを、政府のみが主導するトップダウン方式にしてはなりません。
代わりに求められるのは、軍指導部や政治指導者のみならず、草の根レベルの民衆や市民社会を巻き込んだ包括的な和平プロセスです。幅広い利害関係者をプロセスに参加させねばなりません。さもなければ、自分たちのニーズへの配慮に欠けるとの理由で不満を抱き、変革に協力する意思や能力を示さない集団が、多数現れる結果になりかねません。利害関係者が増えるほど、多くの国民がプロセスに共感しこれを擁護し、その成功に向け取り組むでしょう。
これには、亡命したミャンマー人も含まれます。民主化運動を推進してきた亡命者の皆さん、意欲を取り戻しこれまで以上に懸命に活動して下さい。どうか積極的に参加し、皆さんが今暮らす国の政策立案者にミャンマー国内の現状を訴え、効果的な支援を受けられるようにしていただきたいのです。
平和とは社会の状態を指し、変革期がもたらす課題への一番効果的な対処法は、安定した市民社会を築くことです。差し迫ったニーズの先を見据えて、健全で積極的で民主的な市民社会に投資を行うことが、いかなる改革にも欠かせません。
政治改革を続ける必要性
ミャンマーは独立以来、3回憲法を制定してきましたが、政府の枠組みは依然として中央集権的です。1962年以来、一党支配体制が続き、政権内での軍の存在感は圧倒的に思えます。そのため2008年制定の現行憲法が改正されなければ、権力分散と資源共有という課題は解決されず、和平と調停が最大の優先事項であるべき時期に、国内で新たに少数民族の不満が生じる危険があります。1948年、1962年、1988年にまさにそうした事態が発生し、少数民族の不満を放置した結果、国家は繰り返し機能不全に陥りました。
2015年の選挙に向け準備が進んでいる、この政治的な変化の時期に、悲劇の歴史を繰り返してはなりません。少数民族政党が選挙への参加を拒むか、逆に参加を禁止された場合、選挙で選出された少数民族の代表が移行プロセスに加わることはありません。全ての有権者、全ての国民を代表する議会が必要です。従ってミャンマーが政治的な意見の相違を解決する手段を見つけられるまで、コミュニティ再建の取り組みは、間違いなく今後も数年間続くでしょう。
日本に何ができるか？
ミャンマーの現状を心配する日本の方々、及び日本政府にこうお伝えしたいと思います。私たちの国には今も多くの課題が残りますが、和解の推進及び自立と平和に向けた能力構築のため最善を尽くしています。日本が、少数民族居住地域への教育普及を支援し、市民社会の拡大を推進してくれるよう期待しています。加えて日本からの投資が、直接被害を受けた人々の参加を実現し、全ての利害関係者間で責任と報酬を共有し、環境を尊重し、何よりミャンマーの一層の成熟に不可欠な和平プロセスを補完するという意味で、海外投資家にとって手本となればと願っています。
（講演会写真：相川健一）
ラーパイ・センロー（Lahpai Seng Raw）
ミャンマーで最大の市民団体であるメッタ開発財団(Metta Development Foundation)の創始者、前所長。カチン族出身のキリスト教徒。ヤンゴン大学卒。1990年から1997年の間バンコクに滞在し、カチン独立機構人道支援部門のプログラム・オフィサーとして、女性、若者、子供の社会福祉向上に取り組む。国境地帯の少数民族を対象に、所得創出のための活動や幼稚園の設置・運営に尽力した。
1990年代に軍事政権と少数民族武装勢力との間で停戦合意が進み、1997年、国内避難民や難民の支援のためにミャンマーに帰国したラーパイ･センロー氏は、同年メッタ開発財団を設立。国内の紛争地域や自然災害の被災地にて支援活動を行う同財団は、国内の多様な利害関係者とともに活動に取り組むことで、幅広い支持を得るNGOに成長する。
約14年間にわたりメッタ開発財団を率いてきたラーパイ・センロー氏は、2011年に職を辞して、現在は、紛争の原因や和平後退の要因に関する啓蒙活動に取り組んでいる。シャロム財団（ローカルNGO）、ミャンマーのスイスエイド理事も兼任。同氏は2013年にアジアのノーベル賞と誉れ高いマグサイサイ賞を受賞した。
