雑誌『をちこち(遠近)』
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岐路に立つインド-インド政治・経済の潮目を読む

プラタープ・バーヌ・メータ(インド 政策研究センター所長)



india_politics01.jpg  2014年春に予定されているインド連邦会議下院の総選挙まで半年を切り、予測不可能な混戦が続く中、インド政治の行方に世界が注目しています。
 国際交流基金(ジャパンファウンデーション)は、国際文化会館との共催により、日本とインドの間の継続的な対話の「場」を創出するため人物招聘事業として「日印対話プログラム」を実施していますが、2年目となる2013年は、インド屈指のシンクタンク所長であり、メディアでの論考も多いプラタープ・バーヌ・メータ氏を日本にお招きし、2期10年間に及んだ、マンモハン・シン首相率いるインド国民会議派政権の総括をしていただくと同時に、来る総選挙に対する見解、また、岐路に立つインド政治が、今後同国の外交や経済に与える影響について、現在のインドの立ち位置について巨視的な観点からお話しいただきました。
(2014年1月16日国際文化会館 岩崎小彌太記念ホールでの講演を収録)

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インドの民主主義

インドの現状を理解する簡単な方法は、過去3~5年間にインドが経験した互いに関連する2つの――政治的、経済的な――危機という枠組みを基盤に据えることです。

第一に歴史的背景を説明すると、インドの民主主義は伝統的に「ノイズが多く」、活動が盛んな割に実質的な進展はそれほどないことが多々あります。そのため、インドの長期的な動向と短期的な「ノイズ」を区別する必要があります。とはいえ私は、インドは現在、根本的な変化――他の民主主義国家も過去に経験してきたような変化――を遂げようとしていると考えます。

ご存知のように、インドの民主主義は極めて強固で活力に満ちており、民主主義が深く根付いていることに疑いはありません。それどころかインドは、有権者の投票率が実質的に上昇している数少ない国のひとつです。さらに歴史的に見て、現職批判票の比率が最も高い国のひとつでもあります。加えて年を重ねるごとに国民層が深化し、従来社会から疎外されていた層も次第に包含されつつあります。

しかし、インドの民主主義にはひとつ根本的な欠陥が残っています。代表制民主主義になったにもかかわらず、有権者への反応に敏感ではなかったのです。国民の要望に対する国家機構の対応が非常に遅いように見受けられ、極めて非効率的でした。これはビジネスに限らず、基本的な社会サービスの提供に関しても言えることです。他の民主主義国家にも、代表制と敏感な反応の間にある程度のギャップが見られますが、インドの場合このギャップが体制化していました。



インド政府の原則

india_politics03.jpg インド政府は、民主主義にそぐわない4つの原則の上に成立しています。第一に垂直的なアカウンタビリティーのみが重視され、政府のメンバーは自身の上司のみに説明責任を負っていました。水平的なアカウンタビリティーは選挙以外にほぼ皆無で、選挙も5年に1度しか実施されません。そのため、政府が特定のサービスの遂行を怠った場合も、対処法は限られていました。

第二に、インド政府は極端な秘密主義を採用し、個々の意志決定が下される方法やその理由はほとんど国民に知らされませんでした。国民にとっては政府が主たる情報源であるという事実により、この問題がさらに悪化しました。

第三に、インドは伝統的に極めて中央集権的な国家体制を敷いてきました。分権化に向けた様々な取り組みはあるものの、今日に至るまでその状態が続いています。

第四に、統治手法に関し政府が広い裁量権を享受していました。もちろん、全ての国の政府に一定レベルの裁量権は付与されています。実際、効果的な統治のためこれは必要なことですが、正式な法規の存在にもかかわらず、実際は中央政府が、最も基本的な意思決定に至る全てにわたり極めて幅広い裁量権を行使していました。



変化の風

とはいえ、インドでは前向きな変化が進んでおり、政府の4つの原則にも根本から異議が唱えられています。水平的なアカウンタビリティーを求める声が高まり、国民は苦情救済の仕組みを求めています。政府のメンバーもやがて、上司だけでなく国民を納得させる必要に迫られるでしょう。

2つ目の大きな革命は、国家の情報秩序の変化です。情報権利法の制定が、この変化をもたらす主な法的根拠のひとつとなりました。この法律により基本的に、政府の秘密情報はもはや存在し得ないことが確認されました。実際、近年数多くの汚職スキャンダルが明るみに出ましたが、これはおそらく汚職が増加した兆候ではなく、スキャンダルがらみの情報が次第に曝露されるようになったためでしょう。加えて市民社会も、従来以上に重要な情報源になりました。社会は現在、様々な分野で新たな形の自己認識を生みだしています。こうした要因を受けて、情報の重心が国家から社会にシフトしてきたのです。

3つ目の大きな変化は、政治参加と分権化への要求の高まりです。農村部ではこの要求が一際強くなっています。他方で都市部も、大部分の都市に明確な統治構造がないため改善の余地が多々あります。とはいえ、分権化への要求が強まっています。

最後に、どんな政府にも裁量権が必要であると誰もが理解しているものの、政府は今後、その裁量権の行使方法を正当化しなければならないでしょう。その上、裁量権行使の正当性を一層幅広く訴え、全てのステークホルダーを納得させねばなりません。ある意味で、裁量権に代わって公共的理性が求められています。

これらの変化は、過去3~5年間のインドの政治的行き詰まりを一部なりとも表すものです。インドの行政機構を支える伝統的な原則が崩れ去り、旧体制の数々の弊害が拭い去られ、その結果として正当性が大幅に失われています。この正当性の欠如により、国家の意志決定能力も損なわれています。他方で新たな秩序を目指す取り組みも続いています。方向性は明確ですが、問題は、水平的なアカウンタビリティーの向上、分権化推進、情報アクセス拡大、市民を公共的理性に参加させる統治(ガバナンス)等を求める声を反映して、どのような新たな仕組みが導入されるかです。



成長する中産階級

india_politics04.jpg 1991年の経済改革にも関わらず、天然資源、インドでは特に重要な資源である土地、及び物議を醸している金融市場など多くの部門が、今も政府の強力な統制下に置かれています。実際、近年の汚職スキャンダルの大半がこれらの部門で生じています。政府は依然として、これまで享受してきたと同様の裁量権をもってこうした部門を支配できると思い込んでいますが、市民社会の活発化やマスコミの存在、変化する情報秩序のせいで、政府の活動に対し正当な根拠を求める圧力が飛躍的に強まっています。残念ながら政府は、様々なステークホルダーに自らの行動の正当性を誠実に示し、彼らの信頼を得ることに不慣れでした。どの国の政府もこうした変化を経験していますが、インドの問題は、社会の根本的な変化を政府が理解するのに時間を要している点にありました。

これらの変化の大半は、中産階級の自己主張の強まりに起因するものです。ここでいう中産階級とは、インド国内の2種類の中産階級を指します。すなわちグローバルな中産階級(購買力平価調整済みで10ドル/日の収入)――所得分布の上位8~10%を占める国内上流階級――と、ローカルな中産階級――平均所得の80%以上から200%未満に位置する層――です。どちらの層も増大し、国内政治に重大な影響を与えています。

第一に、中産階級の期待に応えるのが非常に困難になっています。以前はどの政権も、インフレを抑え大規模な飢饉を防ぎ、社会的アイデンティティーに基づき連立を組めばよいと考えていました。所得が成長するにつれ、教育への要望拡大や医療費上昇などの形で、中産階級の経済との結びつきが次第に複雑化しています。 しかし政治家は、以前と同じようには連立政権を作れないことをなかなか理解しませんでした。

第二の影響として、中産階級の成長により政府が利用できる財源が増え、汚職に手を染める機会が増えたのみならず、政府が国民にさらなる利益をもたらせる可能性が生まれています。その結果、可能性と現実の間のギャップが実質的に、縮小どころかむしろ拡大しています。従って全体として、中産階級の台頭により新たな政治が生まれる可能性が高まっています。



2014年の総選挙

インド政府の慣行は時代遅れだと判明したのにも関わらず、どの政党もこの事実を認めませんでした。これは、国民会議派と野党双方に言えることでした。民主主義体制下では通常、野党がこうした課題を政府批判の糸口として利用します。しかしインドの場合、野党もこの体制に加担していたため、政治という従来的チャネルを通じた国民の働きかけが困難でした。

両党とも閉鎖的な体制を採用していました。国民会議派に党内民主主義はありません。同様に人民党も、より開放的な体制とはいえ、ヒンドゥー至上主義政党という背景から、常に党外の少数の支援団体に支配されてきました。従って、新規参入者や新たな社会層が、こうした既存政党に意見表明の場を見出すのは極めて難しかったのです。

さらに法と秩序の崩壊が明らかになった、デリーの集団強姦事件などの出来事が、市民社会の本格的な抗議運動の火付け役となりました。しかし、こうした市民運動を従来政党との連携につなげられなかったため、激しい反政治感情が生まれました。この感情が反汚職運動に発展し、先日デリーで行われた地方選挙では新党AAP(庶民党)が大勝利を収めたのです。

AAPの躍進は、多くの事を示しています。第一に、全く新たなクリーンな資金源を使ってインドで選挙を戦うことは可能だということです。旧来の政党は、絶対額でさえ米国の選挙費用を実質的に上回る、莫大な選挙費用の捻出を理由に汚職を正当化してきました。第二に、AAPの登場により二大政党は対応を迫られています。反汚職法の制定と汚職防止のためのオンブズマン機関(ロクパル)の設置は、AAPの成功を証明するものです。さらにAAPは、個人志向が強く国家機構から距離を置いてきたインドの中産階級を、再び政治に参加させました。

来るべき総選挙は大きな重要性をはらみ、従来と違ったものになります。新たな制度的構造や公共サービス向上の公約をめぐり、真っ向から選挙戦が戦われています。人民党のナレンドラ・モディ候補さえ、異論のある過去にもかかわらず、新たな政治勢力というイメージを打ち出そうとしています。AAPも、人民党には国民会議派と共通する制度的特徴がいくつもあると訴え、自党の新鮮さを強調しています。今度の総選挙では幅広い新たな課題が議論され、次の2点で今までと違った選挙になるでしょう。第一に、汚職問題をめぐる中産階級の動きが活発化するでしょう。第二に、各党とも体制的変化や新たな制度的構造を論じています。AAP指導陣のひとりが指摘したように、これまでは誰に替わるかが話題になっていましたが、今回は別の代替案を探すことに重点が置かれています。



経済減速

india_politics05.jpg ここ数年で最大の失望のひとつはインド経済の減速であり、成長率が8%超から5%未満に低下しました。インドは憂慮すべき経常赤字に陥り、さらに深刻なことに、インフレ率が過去最高に達しました。インド経済に何が起きたのでしょう。正直な話、簡単には説明できません――それどころか、そもそも8%成長を遂げた理由もいまだ不明なのです。

とはいえ、いくつかの要因が存在しました。第一に、主な政策決定者は否定していますが、インド経済はグローバル経済と連動しており、他の新興国と同様にグローバルな景気後退の影響を受けました。

同時に大部分のエコノミストは、インドの問題は国内に起因すると考えています。ひとつ目の要因は、官民ともにインフラ・電力部門への国内投資が停滞したことです。これは、近年の汚職スキャンダルにより意思決定が極めて困難になった結果でした。市民の間での環境運動の高まりや、これらの要求に応える適切な環境管理制度の欠如により、意思決定上の問題が一層悪化しました。

当然、インフラと電力は経済の他部門に大きく影響します。インドのインフレは、こうした供給側の制約が原因だとする主張も多く聞かれます。インフレ予測が生じると中央銀行は金利を比較的高水準で保たねばならず、これが成長を抑制したという意見もあります。いったん成長が減速すると、その時点で投資が行われていた事業の存続可能性が低下し、非生産的な埋没資本が増加しました。

財政赤字の問題もありました。実際、財務大臣は2009年の景気刺激策は大きな失敗だったと認めています。問題は支出それ自体ではなく、ひとつには汚職のため、また政府自身の選択の結果もあって、支出の大半が非生産的な形で行われた点にありました。成長減速と高いインフレという悪循環により、インドの民間投資家は投資意欲を失いました。さらに、経済減速に伴い国内の消費者が金を購入し始め、これにより経常赤字の問題が生じました。

私自身は、最悪の時期は脱したと感じており、この見解はインドの経営者にも広く受け入れられていると思います。そう考える第一の理由は、旧来のルールで国を統治することは不可能だという認識が高まりつつあり、この認識が長期的には投資促進につながるからです。新たなプロセスや法規制が導入されており、全ての解決には時間がかかるかもしれませんが、長い目で見れば政府の裁量権の制限と制度的な予測可能性の向上は、投資家にプラスに働くでしょう。

第二に、どの政党が政権を握るにせよ、少なくとも当面は正統性を享受できるでしょう。現政権は正統性を大きく失ったため、たとえ正しい行動をとっても国民の信頼を得られませんでした。加えて、ようやくインフレ減速の兆しが見えるため、慎重ながら楽観的な見方ができる理由がいくつか存在します。



選挙結果の予測

全体として、インドは大きな構造的変化を遂げつつあり、来るべき総選挙では「新鮮さ」が争点になるでしょう。最も歴史の古い現与党のリーダーと目されるラフール・ガンディーですら、体制に与しないアウトサイダーというイメージを打ち出そうとしています。従って、旧体制の忠実な維持を主張する候補者が一人もいないのは明るい材料と言えます。

結果については、現状では国民会議派の大敗が見込まれるという点で意見がほぼ一致しています。国民会議派の信頼は著しく損なわれました。2カ月前の時点では、人民党が、少なくとも安定的な連立政権の樹立に必要な議席数を確保できると見られていました。しかしAAPの台頭で事態が複雑化し、選挙結果が非常に予想しにくくなっています。まさに未知の領域に足を踏み入れているのです。こうして三党が政治的に拮抗する状況は、インド、特に都市部で久しく見られないものでした。有権者の行動パターンが変化している証拠も存在します。たとえば、インドは「アイデンティティーの政治」が重要な位置を占めるという従来の想定に反して、AAPはデリーの地方選挙で超富裕層と極貧層双方の支持を集めました。

最後に、2004年以降の選挙を対象にした私自身の研究から、最終的に勝利を収める政党は、選挙開始直前に票が若干上積みされるという特異な現象が明らかになっています。これは、有権者がある政党を排除したい場合、最終的に彼らは、別の安定政権を樹立できる可能性が最も高い政党を選ぶ傾向があることを、示唆するものです。私の仮説が正しければ、人民党は唯一の最大野党として最終的に票を伸ばすでしょう。

評価すべきは、今回の総選挙で統治(ガバナンス)が話題になると思われる点です。実際、新たな統治構造が形成され始めています。しかし、人民党のモディ候補の政策決定者としての力量は未知数です。同様にAAPも、まだ結成後間もない政党です。従って、両党が何を中心的テーマに掲げるか誰も分かりません。そうした意味では、私たちは政策面でも未知の領域にいると言えます。とはいえ私はこれを、制約ではなくチャンスと捉えています。人民党とAAPがまっさらな白紙状態に近く、インドは変化の瞬間に直面している今こそが大きなチャンスです。私は、たとえ誰になろうと、過去5年間の失敗を認識し、経済減速を回避することの重要性を理解している人物が政権の座につくに違いないと確信しています。





メータ氏の講演後、東京大学の藤原帰一教授の司会進行により、会場の聴衆との活発で示唆に富む質疑応答セッションが行われました。

india_politics06.jpg ―本当に新しい変化の始まりなのか?

旧体制への反感には一定の勢いがあり、デリー地方選挙でのAAPの勝利はある意味で、AAPへの全面的支持というより現体制への信頼喪失の表れでした。抗議票と解釈することさえ可能かもしれません。しかし、来る総選挙が実際に真の変化をもたらすと確信すべき要因が、ひとつ存在します。それは、インドが広大な連邦国家だという事実です。そのせいで、新政党が急速に支配力を得るのは非常に困難です。新政党でさえ、コンセンサス形成プロセスへの参加を迫られます。政治体制の変動性の欠如も、おそらくインドという国の規模によって説明されます。方向性が定まってもインドでは変化が徐々にしか起こりません。しかし、方向性が逆転することはほとんどないのです。おそらく変化のペースは劇的とは言い難いでしょうが、私たちは正しい方向に向かっていると信じています。

india_politics07.jpg ―変化する政治情勢とインドの外交政策の今後は?

インドのアイデンティティーにとって、自由民主主義は重要です。しかしそれ以上に大切な点として、この国のアイデンティティーは常に一定のバランス感覚を伴ってきました。たとえばインドは、アジアに位置しながら欧米に啓発された大国であり、ヒンドゥー国家でありながら世界第2位のイスラム人口を持つ国です。この社会的アイデンティティーが、バランスも維持しつつ外交政策に大きな影響を与えていると思います。インドが修正主義的な大国になることはないでしょう。基本的に、インドは開かれた公正な世界秩序に寄与しています。少なくとも亜大陸の外では、インドは全く脅威を与える国ではありません。最大の問題は、近隣諸国との関係です。近隣諸国との和解に向け解決策を見いだせるのは、人民党だけだという主張もあります。その理由は2つあり、第一に、人民党のみが歩み寄りを仲介する力を持っているという意見が聞かれます。第二に、人民党は野党としては扱いにくいが、政権を握れば十分な思慮分別を発揮するだろうと国民が考えています。全体として、インドの社会構造を踏まえると、外交政策の劇的な転換が生じる可能性は低いといえます。

india_politics09.jpg ―市場経済の見直しについての展望は?

たしかに世界金融危機以降、市場経済の本質やその弱点が盛んに議論されています。更に検討を進めるべき課題が、2つあると思います。古典的な市場経済の概念では、市場は私的領域、国家は公的権力の領域と、主に所有権に基づき区別されています。しかし今は大きな変化が起こり、所有権の帰属のみに基づいて、組織の振舞い方やその組織に求められるアカウンタビリティーの構造を規定することはできないと、多くの人が認識しています。むしろ、個々の組織が果たす機能や、そこに含まれる外部性が問題なのです。2つ目の課題は、より根源的な問題で、米国元財務長官ローレンス・サマーズが提唱した「長期停滞」の理論と関わっています。市場経済の基盤となるひとつの前提は、生産性向上と雇用成長を並行して実現できるというものです。しかし、もしこの前提が実は誤っていれば、創造性の高まりに伴って市場経済がもたらす利点が、果たしてどのような規模と内容のものなのか、問い直す必要があるでしょう。市場経済を廃止すべきとは思いませんが、市場経済が恒久的な構造的失業を生むなら、この概念の見直しが必要です。

india_politics10.jpg (写真:相川健一)





プラタープ・バーヌ・メータ Pratap Bhanu Mehta
インドで最も権威のあるシンクタンクの一つ、政策研究センターの所長。研究分野は政治理論、憲法、インドの社会政治、ガバナンス、政治経済学、国際情勢など。これまでハーバード大学やニューヨーク大学の客員教授を務めたほか、インド国家安全諮問委員や世界経済フォーラムの委員も務める。インディアン・エクスプレス紙の客員論説委員としても活躍し、氏の論説は、フィナンシャル・タイムズやテレグラフ、ザ・ヒンドゥー、アウトルックなどの各紙で国内外を問わず取り上げられている。2011年にはインフォシス社会学・政治学賞を受賞。




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